用RIA制度來“破”專車規制爭議 建議構建完善制度

最后更新：2015-11-15 22:33:15來源：法治周末
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法治周末特約撰稿人 余川
2015年的10月10日，交通運輸部發布“網絡預約出租車管理暫行規定”(以下簡稱《暫行規定》)，明令禁止私家車接入專車，引來激烈討論和不小的爭議。
爭議，起源于何處？恐怕是專車規制是否經過了充分的科學論證分析。筆者不由得想起“規制影響分析制度”(Regulatory Impact Analysis，簡稱RIA)——在行政立法出臺前，有沒有進行科學有效的合理性和可行性論證？
 
從規制影響分析理論看專車規制合理性
 
所謂規制影響分析，就是對已制定和擬制定的規制進行系統的評估分析，對已制定規制的實施情況和產生的實際效果進行評價，對擬制定的規制可能產生的效果和風險進行估量，為法律文件的頒布與修改提供信息和依據的制度安排。
目前，多數國家的RIA，主要是以若干因素為基礎：行政規制可能導致的成本與收益、是否最有利于產業發展，以及理性、客觀的數據分析。
通過行政許可等一系列的規制措施，來調整經濟社會的發展，是各國法上的通行做法。筆者認為，《暫行辦法》通過擴大原來“三項行政許可”適用范圍，繼而實質上將“專車”納入了行政許可的范疇。故而，我們需要考察和審視《暫行規定》是否經過了科學有效的規制影響分析：
從成本收益上看，至少是難分伯仲且難以評判。從經濟學“成本-收益分析”角度說起，任何一部法律法規的制定與實施都會消耗一定的社會資源；作為一種資源配置的方式，它的制定與實施會產生一定的經濟、環境、社會的影響，這就是法律法規的實施效果。“專車規制”可能引發社會損失(出行效率、就業問題等)、管理成本(管理機構擴充、管理人員增加等)，以及可能導致的權力尋租等。而收益層面，目前也很難說會出現交通擁堵改善、環境污染改善、出行更加方便等社會效果；
從產業發展上看，至少是有“扼殺在襁褓中”的風險：2014年7月，專車服務開始在國內出現，其間，專車服務陸續出現了一些非專車領域獨有的問題。筆者認為，這些問題處于市場自洽的范圍，隨著社會大環境的改善以及平臺自身的創新管理可以得到有效解決。而專車服務未來的可能性、創造性，可能連專車服務平臺自己都無法預測。筆者認為，當新產業本身還處于初步發展、快速創新、自我完善中時、理應是“規制緩和”、而不是“規制膨脹”。進一步講，規制所需要的數據、案例、各地的發展情況等支撐規制的“基礎素材”，很難說在短時間內就充分地積淀下來，更何況，互聯網新興產業日新月異的變化，會弱化原有基礎素材的可參考性；
從數據分析上看，至少是難以蓋棺定論。對于專車等是否加劇城市交通擁堵，國內外都還沒有特別權威的數據可以援引。加上影響擁堵的因素也比較復雜，目前很難通過數據分析認定專車加劇了城市交通擁堵。比如7月27日，《紐約時報》在報道中指出曼哈頓的交通擁堵不能馬上定論是由Uber專車造成。
從上面的分析可以看出，這場“專車規制”，顯然難以順利通過“規制影響分析”測試。針對“專車規制”這一問題，由于我國規制前評估制度不完善，導致前期的“專車規制影響分析”存在一些問題，很可能為“專車規制”合理性受到質疑甚至是挑戰而埋下了伏筆。
 
建議構建和完善我國RIA制度
 
因此，RIA制度在我國需要得到構建。
從必要性來看：抽象呼喚具體、定性亟需定量。目前，我國法律法規立項和草案的說明材料，一般均缺乏“成本-收益”定量分析，大多以定性、原則性、指導性的說明為主，可行性論證有時并不充分有力、有據。這種立法說明帶來的后果往往是說服力不強、容易引起爭議和質疑，規制部門的公信力也會受到損害。
從可行性來看，既有制度基礎、也有強烈意愿。我國已有一定的規制影響分析制度基礎，如2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，要求“積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度，而且我國也已經有了“立法說明制度”，雖然往往抽象、原則、缺乏數據分析，但畢竟說明，規制部門是有向公眾說明、解釋的強烈意愿。
從完善建議角度分析，應該定機構、定指南、定量。“一石激起千層浪”的背后，往往是因為“牽一發而動全身”。透過專車規制過程存在的問題，可以發現，完善我國的“規制影響分析制度”正當其時。
就這一問題，筆者有如下建議：建立行政立法前評估機構機制，由行政立法起草部門負責評估，而質量控制交給一個獨立、能夠建立評估質量標準的監督機構；
制定規制影響分析指南：對RIA的落實，需要制定書面指南，當前，多數國家均發布了指導文件；
注重定量分析：以充分、可靠、準確的數據為支撐，特別是規制互聯網行業時，當前正處于大數據時代，政府要從“依法有據”，轉變為“有法可依+有據可依”。
盡管說，以“成本效益分析法"為核心的RIA制度本身也有一定的缺陷，但是，在沒有科學的數據支撐、沒有量化的成本效益分析、沒有“窮盡市場機制”的情況下，制定類似像專車這樣的規制政策(比如專車規制)，理應謹慎。
 
專車新規征求意見結束
專家認為專車納入監管已方向明晰
 
法治周末見習記者 平影影
11月9日，歷時一個月的交通部《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱意見稿)意見征集截止，意味著這項政策將進入最后的完善階段，專車監管模式改革方向將逐漸明晰。
 
將專車納入監管態度明朗
 
11月7日，交通部再次召開座談會，邀請各地21位專家，就專車是否應該定性為營運性質，如何對專車實行管制等問題展開討論。交通運輸部運輸服務司副司長徐文強表示，此次改革思路是讓新增專車推動現存傳統出租車改革，差異化經營，形成巡游出租車與預約車融合發展。
但與會的中國政法大學傳播法研究中心研究員朱巍向法治周末記者透露，通過交通部座談會的情況來判斷，專車納入監管或確定無疑。
朱巍表示，此次研討會在意見征集結束前兩天召開，而且是針對此前社會熱議的各項事宜，可以說是交通運輸部對社會各界的一個回應，而且從此次參與研討會的專家學者以及其他情況看來，各方的口風已經逐步收緊。
“研討會將在很大程度上左右后期征集意見稿的修改。”朱巍告訴法治周末記者，會上專家的意見還存在很大分歧，但從交通部發布的會議情況來看，其實監管態度已經比較明朗了，如無意外，未來發布的正式文件中，關于專車監管方面的規定不會有太大的變動。
 
三個法律問題待解
 
不過有法學人士認為，專車意見稿有三個法律問題待解。
11月6日，人民大學舉行了“互聯網+交通”法治與發展論壇，國家行政學院法學部博士后周輝在會上表示，暫行辦法(即意見稿)既屬于中央立法，又屬于執行性立法，因此就法治原則而言，起草主體需考慮三個問題：交通運輸部是否有權監管專車？暫行辦法是否與上位法抵觸？暫行辦法是否與其他立法不一致？
周輝認為，從監管權限來看，專車監管本來應該是屬于中央和地方共享的事權，那么，擁有部門規章立法權的交通運輸部起草暫行辦法，本身雖然不越權，但在沒有法律、行政法規依據的情況下，交通運輸部的行業指導權，應側重于行業政策標準的制定和跨區域服務的組織協調，而不宜直接介入市場準入和具體管理。
不僅如此，周輝認為暫行辦法與我國立法法和行政法相抵觸。
我國行政許可法第16條規定：“規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。法規規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。”
目前關于客運的專門立法，僅有一部行政法律，就是《道路運輸管理條例》。關于客運經營條件，《道路運輸管理條例》也僅從車輛、駕駛人員和安全生產管理三個方面作出規定。但是暫行辦法第五條所增加了兩項條件：條件一：服務所在地與注冊地的要求；條件二：網絡服務平臺數據庫應當接入服務所在地道路運輸管理機構出租車監管平臺。而這顯然已經超過了前述的要求。
此外，周輝指出，暫行辦法第21條作出規定，網絡預約出租汽車經營者在服務所在地不應具有市場支配地位，這要嚴于反壟斷法僅針對濫用市場支配地位作出禁止的要求。周輝認為，從客觀上來說，它與反壟斷法也相抵觸。