隨著中國經濟發展進入新常態，城鎮化的速度也將有所放緩，中國城鎮化將從過去高速增長階段進入中高速增長階段。這是4月19日國家發改委發布的《國家新型城鎮化報告2015》（下稱《報告》）中的表述。
《報告》指出，2015年，中國城鎮人口總量達到77116萬人，城鎮化率達到56.1%，比世界平均水平高約1.2個百分點，比2010年提高了6.15個百分點，五年間中國城鎮人口增長了10137萬人。
2015年5月，國家發改委主任徐紹史曾指出，新型城鎮化既是消費需求的“倍增器”，也是投資需求的“加速器”。城鎮化是保持消費和投資穩定增長的重要基礎。
然而，由于系統推進的時間尚短，相關的體制機制也不完善，新型城鎮化的推進還存在一些問題，比如戶籍制度改革進展緩慢。對于這一點，發改委規劃司司長徐林在4月19日召開的專題發布會上表示，目前全國已有28個省區市出臺了戶籍制度改革方案，居住證制度將在今年全面實施。
全面實施居住證制度
在全國建立居住證制度是戶籍制度改革的重要組成部分。2014年7月，國務院頒布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，其中提到，到2020年基本建立新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。
“十三五”規劃綱要也提出，到2020年中國常住人口城鎮化率目標達到60%，戶籍人口城鎮化率達到45%。目前中國戶籍人口城鎮化率為39.9%，未來需要提高5個百分點，也就相當于有1億人要在城鎮落戶。
徐林稱，即便到2020年戶籍人口城鎮化率達到45%，到時候仍然有2億左右的農業轉移人口，他們并不能得到就業和居住所在地的戶口。這部分人的市民化主要體現在基于居住證制度基本公共服務的全覆蓋。
他指出，設定居住證制度很重要的前提是不能設前提條件，如果設很多前提條件就和戶籍制度沒有什么區別了。
而對于持有戶籍人口和持居住證的人口在公共服務上的差別，徐林認為，總的想法是隨著居民在一個地方持有居住證的時間越長，所享受的公共服務的水平和戶籍人口的水平差距要逐步縮小。
“通過這樣的安排，也許到了某個時段之后，居住證和戶籍制度之間就沒有什么差別，那時候中國的戶籍制度就最終可以讓位于居住證制度，這是制度上的設想。”徐林說。徐林稱，在這方面鼓勵地方進行嘗試。
多項激勵政策加快1億非戶籍人口落戶
為了加快1億非戶籍人口在城市落戶，徐林在發布會上表示，要全面實施財政資金、建設資金和用地指標與農業轉移人口落戶數量掛鉤的“三掛鉤”政策。
徐林稱，財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤是一種激勵政策，哪個地方農民市民化工作推進得更快、落戶得更多、提供的基本公共服務更好，財政轉移支付的規模就更大，財政部正在制定具體政策。
同時，財政建設資金，也就是預算內的投資對城市基礎設施的補貼也要和吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤。“一個地方吸納的農業轉移人口多了，城市基礎設施的負荷就加大了，投資壓力也大。那么上級政府在預算內的資金安排上就要和這個掛鉤。”徐林說，這也是一種激勵政策。
在城市建設用地的增加規模上，徐林表示，一個地方落戶的人多了，給它建設用地的額度需要與落戶數量掛鉤。落戶人口越多，建設用地規模應該越大。因此，城市建設用地增加規模要與農業轉移人口落戶數量掛鉤。
加強農民“三權”保護
“三權”是指農民農村土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。
在發布會上，有記者提問，很多的農民工不愿意戶口落到城市，因為現在農村戶口比城市戶口更“值錢”，尤其是在新型城鎮化過程中，農民身份還有很多實實在在的利益，如果落戶到城市可能原來的利益都會喪失掉，所以農民真正落戶的熱情并不高。
徐林回應稱，這是近幾年越來越明顯的趨勢。今后隨著農村各種條件改善的程度越來越好，特別是在城鄉差距越來越小的情況下，會有一部分人更不愿意落戶到城市。
其中最主要的原因是，中國農民在土地產權上有特殊的權利。如果農民覺得他在農村的產權給他帶來的好處比進城之后政府賦予他的福利和好處更有吸引力的話，他可能會選擇不落戶。但這種現象主要發生在離城市或者城鎮比較近的地區。
徐林表示，今后可能需要探索一種激勵機制，讓農民的財產權利變現或嘗試資源有償退出機制。
實際上近些年，農村農民的“三權”改革在逐步推進。2014年11月，中辦、國辦印發了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，推進農村土地有序流轉。
2015年1月，農業部等部門下發文件，開展承包地確權登記頒證試點。截至2014年底，試點范圍涵蓋全國1988個縣（市、區）、13萬個鄉鎮。2015年新增江蘇、江西等9個全省范圍試點。
在農村宅基地使用權上，為解決宅基地空置閑置的問題，2014年國土資源部等部門曾發文，要求在全國部署開展房地一體的農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證。2015年，33個市縣開展三項土地制度改革試點。
“對于一些新生代農民工，我相信他們絕大多數人肯定更傾向于城市的生活，但是必須要讓他在農村的權益能流轉或者自愿有償退出的機制，”徐林說，目前這套機制還沒有很好建立起來，這是下一步需要探索的問題。
